Tulisiko kuntien ja hyvinvointialueiden tarkastuslautakuntien arviointitehtävää laajentaa perusoikeuksien toteutumisen arviointiin?

Pitäisikö tarkastuslautakuntien arviointikertomuksissa raportoida asukkaiden perusoikeuksien toteutumisesta? Tätä kysytään valtioneuvoston selvitys- ja tutkimustoiminnan julkaisusarjan raportissa (VNTEAS 68/2022), jonka ovat kirjoittaneet Asko Uoti, Hanna Hämäläinen, Anssi Keinänen, Minna-Mari Möttönen, Virve Valtonen ja Niko Vartiainen.

Kuntalain 121 §:ssä ja hyvinvointialuelain 125 §:ssä säännellään tarkastuslautakunnan tehtävistä, joista laajin liittyy palvelujen järjestämisen tuloksellisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden sekä valtuuston asettamien tavoitteiden toteutumisen arviointiin. Lähtökohtaisesti tarkastuslautakunta arvioi valtuuston tahdon toteutumista palveluiden järjestämisessä, ei suoraan sitä, toteutuvatko asukkaiden perusoikeudet, kuten taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset (TSS) oikeudet. Arvioinnin näkökulma perustuu valtuuston asettamiin tavoitteisiin.

Kunnan ja hyvinvointialueen on kuitenkin järjestettävä palvelut lainsäädännön mukaisesti ja asetettava palveluille toiminnallisia ja taloudellisia tavoitteita, jolloin myös perusoikeuksien oletetaan toteutuvan. Eri asia on, toteutuvatko palvelut kaikissa kunnissa ja hyvinvointialueilla yhtä hyvin tai ovatko palvelut yhdenvertaisesti saatavilla, vaikka perusoikeudet toteutuisivatkin.

VNTEAS-raportissa esille nostettua tarkastuslautakunnan tehtävän laajennusta ja arviointikertomuksen sisällön sääntelyä on syytä pohtia. Mitä hyötyjä saataisiin aikaan, jos arviointikertomusten sisältöä säänneltäisiin tarkemmin myös perusoikeuksien toteutumisen arvioinnin näkökulmasta? Raportissa esitetään, että palveluiden järjestämisen ohjausta voitaisiin vahvistaa sääntelemällä tarkastuslautakuntien arviointikertomusten sisältöä, kuten seurattavia asioita ja raportoitavia tunnuslukuja. Sääntelystä olisi se hyöty, että palveluiden järjestämisen vaikutuksia arvioitaisiin samoilla kriteereillä vertailukelpoisesti kunnissa ja hyvinvointialueilla.

Tarkastuslautakunnan tehtävä liittyy demokratian toteutumisen varmistamiseen

Riippumattoman arviointitiedon tuottamisella ja hyödyntämisellä tuetaan kunnallista itsehallintoa. Valtuusto asettaa tarkastuslautakunnan valvomaan kunnan tulorahoituksen eli verorahoituksen ja asiakasmaksujen käyttöä päätösten mukaisesti. Tähän tehtävään sopisi hyvin esimerkiksi perusopetuksen perusoikeuksien toteutumisen arviointi. Käytännössä tämä tarkoittaisi sitä, että perusoikeuksien toteutumiselle olisi asetettava selkeät ja yhdenmukaiset kriteerit; indikaattorit ja mittarit, joiden toteutumisen tarkastuslautakunta arvioisi. Arviointi tarkoittaisi käytännössä palvelun laatutason toteamista.

Nykyisin kunta voi joutua arviointimenettelyyn, mikäli se ei saa talouttansa tasapainoon niin, että pystyy järjestämään lainsäädännössä edellytetyt palvelut. Mittarit ovat talouden tunnuslukuja, joita kutsutaan kriisikuntakriteereiksi. VNTEAS raportissa esitetään vastaavalla tavalla kriteerien määrittämistä perusoikeuksien toteutumiselle. Samaan tapaan erityinen menettely voitaisiin aloittaa, jos perusoikeuksien toteutumisen määritellyt minimikriteerit eivät täyty.

Palvelutuotannolle asetettavien kriteerien ja mittarien käyttäminen ja niihin reagointi tulisi olla ensisijaisesti palvelun järjestäjän tehtävä. Toiminnan järjestäjien tulisi harkita tarvittavat toimenpiteet, mikäli tulokset näyttäisivät niitä edellyttävän. Tarkastuslautakunnat varmistaisivat tiedon kulkemisen valtuustolle, kun arviointikertomukseen nostettaisiin mittarien toteutumat, arvioinnit niiden vaikutuksista ja suositukset. Näin voitaisiin vahvistaa tiedolla johtamista ja yhdenmukaisten toimintatietojen käyttöä palvelujen järjestäjien, resurssien jakajan ja toiminnan arvioijan kanssa.

Kevyempänä vaihtoehtona arviointikertomuksen normiohjaukselle voisi olla, että tarkastuslautakunta hoitaa perusoikeuksien toteutumisen arviointia osana nykyistä arviointitehtävää vahvan suosituksen pohjalta. Yhtenäistä perusoikeuksien tarkastelua arviointikertomuksessa voitaisiin tukea informaatio-ohjauksella esimerkiksi Kuntaliiton suosituksella arviointikertomuksissa vertailtavista kriteereistä. Vertailukelpoisen tiedon avulla voidaan seurata kuntien sisäisiä ponnistuksia ja ratkaisuja perusoikeuksien toteuttamisessa. Informaatio-ohjauksen keinoin ei voitaisi taata perusoikeuksien täydellistä yhdenvertaisuuttaa, mutta se edistäisi paikallisten olosuhteiden huomioon ottamista perusoikeuksien edistämisen käytännön toteutuksissa.

Lisänä tarkastuslautakunnan tehtäviin voitaisiin myös harkita, tulisiko tarkastuslautakuntien säännönmukaisesti huomioida esimerkiksi aluehallintoviranomaisten antamat huomautukset kunnan ja hyvinvointialueen palveluista. Nykytilanteessa aluehallintovirastot valvovat lainsäädännön noudattamista ja kuka tahansa voi tehdä kantelun, mikäli perusoikeudet eivät toteudu. Huomautusten ja niihin annettujen vastausten kulkeutuminen valtuutettujen tietoon on nykyään sattumanvaraista, eikä siihen ole mitään järjestelmää tai velvollisuutta. Kun huomautukset ja niihin annetut vastaukset tulisivat säännönmukaisesti julkisiksi ja tiedoksi valtuustolle, voisi tällä toimintatavalla olla vaikutus palvelujen parantamiseen.

Mitä perusoikeuksien toteutumisen arviointi edellyttäisi?

Tarkastuslautakunnan arviointitoiminta perusoikeuksien toteutumisesta edellyttäisi, että data olisi saatavissa automaattisesti tietojärjestelmistä, jotta lautakunnat pystyisivät lähes nykyisillä resursseilla tehtävän suorittamaan. Tekoälyn ja tietojärjestelmien kehittyessä tähän voitaisiin päästä. Tekoälyn kehittyminen ei kuitenkaan poista varmennustoiminnan tarvetta ja sen merkitystä. Tekoälynkin tuottaman tiedon oikeellisuus on tarkistettava.

Mielestämme perusoikeuksien toteutumisen arvioinnin voisi liittää tarkastuslautakunnan lakisääteiseen tehtävään sen jälkeen, kun on sovittu, millä kriteereillä perusoikeuksien toteutumista arvioidaan ja miten tieto toteutumisesta kerätään. Informaatio-ohjauksen lisääminen olisi mielestämme riittävää huomion kiinnittämistä perusoikeuksien toteutumiseen. Millään ohjauksen muodoilla ei kuitenkaan tule kaventaa kunnallista itsehallintoa tai demokratiaa.

Haluamme kirjoituksellamme kunnioittaa professori Asko Uotin muistoa ja hänen työtään kuntien tarkastuslautakuntien toiminnan kehittämisessä.